我國財政支持漁業(yè)發(fā)展分析以及政策思考

我國財政支持漁業(yè)發(fā)展分析以及政策思考

    [摘要]我國對漁業(yè)領域的支持無論占財政支農資金的比例還是與發(fā)達國家相比都很低。

　?。ㄖ薪浽u論·北京）一、財政對我國漁業(yè)進行支持的必要性分析
　　
　　1.漁業(yè)自身經濟效率低。與傳統農業(yè)相比較，漁業(yè)是高投入、高風險的產業(yè)。如捕撈漁民的生產水域和漁業(yè)資源多為公共資源，并且需要投入大量資金造船或購船和購置漁具，一旦由于資源原因漁業(yè)生產不好時，這些投資成本便無法收回且多數成沉淀成本。當漁業(yè)資源好而水產品產量增加時，由于后續(xù)儲藏、保鮮、冷藏、運輸、銷售等加工和流通環(huán)節(jié)容量的限制，經濟效益并不明顯增加。但是當漁業(yè)資源狀況不好時，捕撈產量下降，后續(xù)鏈條的所有單位將出現容量、勞動力過剩，經濟損失很大。漁業(yè)資源還受氣候、海洋環(huán)境變化等影響，經常出現資源量的起伏。
　　2.漁區(qū)經濟發(fā)展的需要。漁區(qū)特別是海島漁區(qū)遠離陸地、交通不便，與陸地區(qū)域相比較，在經濟發(fā)展和文化交往方面受到限制而出現差異。隨著改革開放的深入、經濟的發(fā)展、科學技術水平的提高，各地已逐漸顯現出經濟、技術、主導產業(yè)、消費趨向的差異。經濟交往日益頻繁，各地努力發(fā)揮其地理、資源優(yōu)勢，擴大產品的生產規(guī)模和產品市場輻射面。各地努力形成自己的主導產業(yè)、主導產品，以提高資源利用效益。尤其是近年來，陸地區(qū)域之間通訊、交通事業(yè)的飛速發(fā)展和日趨完善，區(qū)域之間優(yōu)勢互補、利益共享，有利地促進了各地經濟的發(fā)展。與其相比，沿海漁區(qū)由于經濟結構單一，保持傳統的漁業(yè)捕撈生產，只能不斷增加漁業(yè)捕撈量來維持其經濟增長，目前已出現過度捕撈、漁業(yè)資源儲量減少、品種退化、漁業(yè)投入不斷增加但效益并不高、邊際效益下降等現象。同時，許多漁區(qū)由于其地理位置的特殊性，與陸地區(qū)域相比較，在人才資源、資金資源、產品銷售等方面有其不利的一面。因此，漁區(qū)的經濟發(fā)展仍應以海洋開發(fā)為中心、持續(xù)健康地發(fā)展?jié)O業(yè)經濟，這對區(qū)域經濟的發(fā)展至關重要。
　　3.漁業(yè)資源可持續(xù)發(fā)展的需要。由于海水養(yǎng)殖業(yè)因技術、資金等方面原因難以快速增長，我國海洋捕撈產品是國內水產品消費的重要來源，更是水產品加工、出口的主要依托和基礎，一直是我國漁業(yè)關注的重點。盡管我國政府采取各種措施以控制捕撈強度，但受經濟利益的驅使，收效甚微。目前我國出口產品大部分是海水產品且以捕撈產品為主，加入WTO后，隨著相關成員國逐步取消市場準入限制，或增加配額，加大了對海洋捕撈產品的需求，加劇了海洋捕撈業(yè)的資源爭奪和資源衰退。
　　根據海洋漁業(yè)的特點，資源儲量下降到一定限額以后，資源的衰退速度將加劇，難以恢復或需要付出相當大的經濟代價。目前，我國沿海海域絕大多數傳統的經濟魚類資源已明顯過度利用。對于已經形成的過強的捕撈能力，必須采取有效措施逐步縮減。需要調整現有漁業(yè)產業(yè)結構，縮減近海捕撈能力，適度發(fā)展遠洋漁業(yè)、發(fā)展近沿海水產養(yǎng)殖業(yè)、水產品加工業(yè)和水產品流通業(yè)。需要努力改變漁區(qū)經濟過分依賴漁業(yè)資源的現狀，開拓相關產業(yè)，充分利用除魚類資源以外的海島、海域的自然資源和漁民、漁村文化遺產，開發(fā)以游釣和水上運動項目為特色的旅游業(yè)。實現漁業(yè)生產從重數量轉向重質量、產值和效益轉變，形成以漁業(yè)經濟為主導的多元化生產格局，振興漁區(qū)經濟。
　　4.漁產品消費市場的需要。由于東方人的飲食習慣，日本、韓國以及我國臺灣、香港地區(qū)的年人均漁產品消費量都是世界前幾位。從國外發(fā)達國家的漁業(yè)發(fā)展歷史或近20年來經濟發(fā)展較快的我國東南沿海地區(qū)的水產品消費情況來看，隨著經濟的繁榮，人們生活水平的提高首先體現在飲食文化消費的急劇增加。人們從食品營養(yǎng)和食品安全考慮，對優(yōu)質、高檔水產品的需要明顯增加。東部沿海城市已經連續(xù)幾年出現本地生產和外地或國外輸入的名特優(yōu)水產品消費總量猛增，而多數傳統養(yǎng)殖產品的區(qū)域市場趨于飽和，出現結構性供過于求，使常規(guī)水產養(yǎng)殖品種在國內市場中的銷售價格連續(xù)幾年穩(wěn)中有降，出現常規(guī)品種養(yǎng)殖成魚壓塘現象。隨著我國加入WTO和經濟改革步伐的加快，中西部地區(qū)的經濟發(fā)展和居民生活水平的提高，對水產品品種的調整速度和對中高檔水產品的需求量都會迅速增長。世界水產品生產大國已經把注意力集中到具有巨大消費潛力的中國市場。挪威、美國、加拿大、澳大利亞及東南亞各國，已把開拓中國水產品市場作為他們發(fā)展?jié)O業(yè)和水產品出口貿易的主要目標。
　　5.實現漁業(yè)發(fā)展目標的需要。今后我國漁業(yè)生產的發(fā)展目標，既要繼續(xù)擴大我國水產品進出口貿易 在世界水產品貿易中的份額，又要繼續(xù)保證和保持國內水產品消費市場的需求和開發(fā)。由于沿海漁業(yè)資 源的保護與合理利用，在較長時間內，我國沿海和近海捕撈業(yè)的發(fā)展將受到限制。因此集中發(fā)展遠洋漁 業(yè)、近海海水養(yǎng)殖業(yè)和適度發(fā)展內陸水域的淡水養(yǎng)殖業(yè)，堅持開發(fā)具有區(qū)域特色的水產品，充分發(fā)揮區(qū)域 優(yōu)勢，特別是注意發(fā)揮區(qū)域自然環(huán)境的地理優(yōu)勢是我國漁業(yè)發(fā)展的必然趨勢。我國農村勞動力資源豐富， 隨著農業(yè)技術的開發(fā)和農村產業(yè)結構的調整，更多的農村勞動力從傳統的種植業(yè)生產轉向其他就業(yè)崗位。 由于多數漁業(yè)勞動力的補充來自于農村中的種植業(yè)勞動力，所以我國漁業(yè)的勞動力資源非常豐富，在發(fā)展 我國漁業(yè)生產中將長期保持低成本漁業(yè)勞動力的優(yōu)勢。
　　總之，在新形勢下，漁業(yè)產業(yè)結構和產品結構調整的任務繁重，而漁業(yè)企業(yè)和廣大漁民的資金積累不 足，隨著水產品產量的增加，漁業(yè)生產的比較效益下降，社會閑散資金不會繼續(xù)投入到漁業(yè)產業(yè)結構調整 中。為了順利實現我國漁業(yè)發(fā)展目標，中央和各級地方政府必須大力支持漁業(yè)產業(yè)和產品的結構調整，使 漁業(yè)生產和水產品消費迅速趨向良性循環(huán)，從而保持長期穩(wěn)定的漁業(yè)發(fā)展和水產品供給。政府對漁業(yè)的 支持應當從過去主要支持漁民增加投入、擴大生產、增加水產品供給，逐步轉向為主要支持漁民努力提高 產品的技術含量和質量、調整內地和沿海主要漁區(qū)的經濟成分、改善經濟環(huán)境。
　　
　　二、當前財政對漁業(yè)支持存在的主要問題
　　
　　1.財政支持力度不夠，不能滿足漁業(yè)發(fā)展對資金的需求。目前中國漁業(yè)經濟和產量處于快速發(fā)展和 產業(yè)結構調整的關鍵時期，而我國中央和地方財政對漁業(yè)的投入有限，遠遠不能滿足漁業(yè)發(fā)展的要求。 2005年，中央對漁業(yè)的財政投入達到10.8億元，在財政支農總量中只占有很小的比例，而與日本等高漁業(yè) 補貼國家相比補貼總量更小。
　　2.財政支漁資金管理不規(guī)范，支持政策發(fā)揮的效力有限。近年來，漁業(yè)補貼管理過程存在的問題越來 越嚴重，如總體設計由于缺乏長遠、整體性規(guī)劃，導致有限的資金分散使用，難以形成合力；在一些具體項 目的安排上，由于地方計劃財務部門人員變動頻繁、相關業(yè)務知識薄弱，導致項目管理弱化，降低了補貼資 金的利用率；管理上由于缺乏有效的監(jiān)督機制和責任追究機制，容易發(fā)生擠占、挪用、轉移資金的現象，加大了漁業(yè)補貼資金運轉的風險；部分地區(qū)補貼資金難以到位，挪作他用情況較為普遍。
　　3.補貼結構不合理，不能充分利用WTO相關規(guī)則和滿足當前我國漁業(yè)發(fā)展的需要。補貼結構不合理主要表現為補貼結構中的“不可申訴補貼”（綠色補貼）的比重低，對于有利于保護海洋漁業(yè)資源又符合WTO要求的扶持水產養(yǎng)殖業(yè)補貼投入不足。如2005年，中央對漁業(yè)的財政投入總量中，僅有2.7%用于保護區(qū)建設、1.2%用于科教推廣，二者加起來所占比例僅為3.9%。而漁業(yè)補貼資金更多地投入到漁港等“硬件”的建設上，不能解決漁業(yè)發(fā)展所面臨的突出的制約問題。
　　4.補貼種類不齊全，不能充分反映漁民的迫切需求。補貼種類不夠齊全是我國漁業(yè)補貼政策的又一突出問題，以漁業(yè)保險補貼為例，我國至今仍未出臺相關的補貼政策。我國是一個漁業(yè)災害嚴重的國家，從事漁業(yè)生產的勞動力達1300多萬人，由于作業(yè)范圍廣、航程遠，漁船遇險、發(fā)生意外事故和涉外事件的幾率很高。近幾年我國漁民、漁船遭無理抓扣等涉外事件呈上升趨勢。因此，漁業(yè)保險補貼已成為漁民的迫切要求，這不僅關系到漁業(yè)的健康穩(wěn)定發(fā)展，更關系到漁民的生命財產安全。
　　保險補貼是許多國家漁業(yè)補貼政策的重要組成部分。日本從1937年開始實施漁船互助保險，規(guī)定義務人保漁船的保險費由國家補助，比例高達30%－50%；再保險事項費用由國家全額負擔；經營管理費用由國家全額負擔。韓國有關法律明確規(guī)定，漁業(yè)保險由韓國水產業(yè)協同組合中央會共濟保險部負責，排除了商業(yè)保險公司在漁業(yè)系統的競爭，并對開展?jié)O船保險業(yè)務進行全面規(guī)范和強制推行，要求對于非盈利性的險種如“漁民保險”和“漁船保險”都采取義務加入制。而我國目前尚未出臺此類補貼政策，只有部分省市有試點。由此可見，完善補貼種類、建立漁業(yè)保險體系已成為改革漁業(yè)補貼政策的當務之急。
　　5.欠缺統一、規(guī)范、詳細的漁業(yè)補貼核算指標體系。我國的各類經濟統計年鑒，各級政府的漁業(yè)主管部門的報表中，只見到較籠統的“科研教育”、“漁政管理和環(huán)境保護”、“基礎設施建設”等指標，而對于各地實際出現的諸如“漁船燃油差價補貼”、“政府轉移支付稅收”、“企業(yè)技改新產品開發(fā)貼息”、“養(yǎng)殖貸款貼息”等內容，各地政府漁業(yè)主管部門的報表中或者合并到前面的大指標里，或者另立名稱造成指標數據不精確或重復計算，這不利于漁業(yè)補貼的國際比較。
　　
　　三、財政支持漁業(yè)發(fā)展的政策建議
　　
　?。ㄒ唬┰诂F有的財政能力和WTO框架下，加大補貼額度
　　
　　解決補貼總量不足的問題，要在現有的財政能力和WTO框架下，加大補貼額度。我國目前已經進入以工補農的發(fā)展階段，同時根據《WTO補貼與反補貼措施協議》，我國與日本、美國、歐盟、加拿大、韓國等國家相比，對漁業(yè)的補貼仍有相當大的提高空間，作為大農業(yè)中的漁業(yè)，可以參照世界其他主要漁業(yè)國家的單位產值補貼數額，結合我國的財政實力，充分利用規(guī)則條款，逐步提高補貼力度，切實滿足當前漁業(yè)發(fā)展的需要，逐步解決制約漁業(yè)進一步發(fā)展的各種瓶頸，增強我國漁業(yè)的國際競爭力，保護我國漁業(yè)和漁民的相關利益。要擴展融資渠道，為漁業(yè)發(fā)展爭取資金；更要從根本人手，深化財政體制改革。
　　
　?。ǘO業(yè)補貼進行結構調整
　　
　　1.逐步提高綜合開發(fā)、水產科技、病害防治、技術推廣等項目資金在補貼中所占的比例。加大對綜合開發(fā)項目的投入，積極開展多種經營示范項目建設，推廣生態(tài)漁業(yè)、設施漁業(yè)、休閑漁業(yè)的建設，推動漁業(yè)結構合理化；加大對水產科技的投入，通過科研開發(fā)找到擺脫漁業(yè)發(fā)展困境的方法，為加速我國的漁業(yè)發(fā)展創(chuàng)造條件；加大對技術推廣的投入，通過對漁民的技術推廣和技術培訓，把先進的技術送到第一線，走“科技興漁”之路；除此之外，還要加大對病害防治體系和水產品質量安全監(jiān)測體系建設的投入，加強水產綠色食品基地和無公害養(yǎng)殖小區(qū)的建設，提高水產品質量安全，促進水產品出口。
　　2.要盡快出臺漁業(yè)保險的相關政策、法規(guī)，為政策性漁業(yè)保險工作的開展提供保障和支持。同時，呼吁整合社會力量，民政、財政、工商、金融、稅務等部門相互配合，為建立政策性保險制度開辟綠色通道，形成國家立法、政府引導、財政補貼、漁民參與、行業(yè)自保的漁業(yè)社會保障體系。具體的措施可以借鑒日本、挪威等國家的做法，制定漁業(yè)災害保險補貼、漁民失業(yè)保險補貼等新的補貼種類，加大對漁民的直接轉移支付，維護漁民的切身利益。
　　
　　（三）完善漁業(yè)補貼體制。加強監(jiān)督和管理
　　
　　解決補貼管理不規(guī)范的問題要從完善漁業(yè)補貼體制人手，加強監(jiān)督和管理，要以法律形式將漁業(yè)補貼作為一項長期制度穩(wěn)定下來。
　　1.制定漁業(yè)補貼的相關法律?？梢韵葟闹贫ā掇r業(yè)補貼法》或《農業(yè)投資法》人手，將漁業(yè)補貼作為其中的重要組成部分；也可以單獨制定《漁業(yè)補貼法》，使?jié)O業(yè)補貼政策有法可依。
　　2.完善補貼機制，強化補貼資金的管理?？梢圆扇〉拇胧菏紫龋Ω淖兡壳把a貼資金政出多門、管理重疊、政策不配套、效率不高的狀況，逐步實行集中管理、依法補貼、分類處理，形成責權利明確的補貼體制；其次，規(guī)范管理，推行補貼項目預算管理的辦法，保證補貼資金及時到位，避免擠占、挪用現象的發(fā)生；再次，要進一步加強相關各級財務人員的培訓，強化業(yè)務知識，強化項目管理，健全財務制度，提高資金的利用率；最后，還應重視國家級水產品質量監(jiān)控中心的建設，積極推行漁業(yè)標準化。加強對漁業(yè)生產全程質量監(jiān)控和HACCP應用指導，提高水產品質量和食用安全性，滿足不斷變化的市場需求。指導水產綠色食品基地的建設和無公害養(yǎng)殖小區(qū)的建立，引導生產經營者加強漁業(yè)質量管理，通過質量工程樹立品牌意識，創(chuàng)立名牌產品。
　　3.規(guī)范、支持符合WTO規(guī)則的補貼。我國政府應該重視WTO中對漁業(yè)的不可訴性補貼的投入，加大這些補貼的投資力度。這主要表現為應加強漁業(yè)科研和科技推廣，增加科研開發(fā)（R&D）補貼。具體表現為，一方面，要重視國家級漁業(yè)現代科技研究中心和現代漁業(yè)經濟研究中心的建設，依靠科技推動漁業(yè)結構調整；大力支持科技興漁工程，加速水產科技新技術、新成果、新品種的應用和推廣，提高生產力水平；推廣生態(tài)漁業(yè)技術和健康養(yǎng)殖技術，減輕生態(tài)負荷，提高綜合效益；進行漁業(yè)可持續(xù)發(fā)展的研究，確保生態(tài)多樣性和資源可持續(xù)利用；通過漁業(yè)經濟研究，規(guī)劃建設全國性特色水產品出口產業(yè)帶，針對河蟹、羅非魚等具有競爭能力的優(yōu)勢水產品，構筑相應的優(yōu)勢區(qū)域和優(yōu)勢產業(yè)。另一方面，要重視國家級水產技術推廣和技術培訓中心的建設，加大技術推廣服務系統建設的投資力度，開展各種教育培訓工作。通過漁民科技培訓與教育，把先進實用技術送到生產第一線，變?yōu)楝F實生產力。還要增加對落后地區(qū)的補貼，特別是增加這些地區(qū)漁業(yè)基礎設施建設的投入以提高產量及產品競爭力。
　　
　　（四）針對漁業(yè)經濟的特點，建立統一、規(guī)范的漁業(yè)補貼核算體系
　　
　　我國應盡快建立一套統一、規(guī)范、詳實的漁業(yè)補貼核算體系，以避免因各地政府漁業(yè)主管部門的不精確計算或重復計算，導致國際社會誤認為我國是漁業(yè)補貼大國。應建立一套完善的法律監(jiān)督體制，確保政府下放的漁業(yè)補貼資金能夠準確到位。（農業(yè)經濟問題，中國農業(yè)大學經濟管理學院）