20%閑置費重擊囤地開發商

帶著爭議和喧囂的房地產市場一進入２００８年就迎來一場“新政”。國務院今
年的第三號文件就直指“開發商囤地”現象，出臺了一系列針對性的措施。在這些堪
稱重拳的調控措施之下，房地產行業會繼續毫發無損還是終于迎來一個拐點？

　　２００８年１月７日，國務院名為《國務院關于促進節約集約用地的通知》（下
簡稱《通知》），強調促進節約集約用地是中國長期方針，并提出了２３個方面的要
求。《通知》最引人注目的地方是將閑置土地的處置作為一個方面單列，明確要求，
土地閑置滿兩年、依法應當無償收回的，堅決無償收回，重新安排使用；不符合法定
收回條件的，也應采取改變用途、等價置換、安排臨時使用、納入政府儲備等途徑及
時處置、充分利用。

　　國土部于１９９９年出臺的《閑置土地處置辦法》規定了對閑置土地征收閑置費，
上限為土地出讓金的２０％。國務院３號文此次不再將２０％僅作為上限，而是明確
土地閑置滿一年不滿兩年的，按出讓或劃撥土地價款的２０％征收土地閑置費。此外，
對于閑置土地特別是閑置房地產用地，還要征繳增值地價。該通知要求國土資源部要
會同有關部門抓緊研究制訂具體辦法。２００８年６月底前，各省、自治區、直轄市
政府要將閑置土地清理處置情況向國務院做出專題報告。

　　雙重理由

　　“這個《通知》實際上已經不是‘宏觀調控’，而是‘微觀調控’了。”一位上
海的房地產業內人士告訴記者，“實際上，以后開發商手里握著的地就是一個定時炸
彈，期限是一年。一年內不開發，沒事，超過一年不到兩年，收２０％閑置費；超過
兩年，最狠是無償收回，最輕也是等價置換，還要征繳增值地價，也就是說，開發商
一分錢沒賺，還要白虧進去自己的資金成本。”

　　這個針對房地產開發商囤地行為的狠招并不是無緣無故出臺的，此前，社會各界
輿論和專家學者普遍把２００７年的房價猛漲歸咎于開發商的囤地捂盤行為。

　　而從宏觀層面來看，十七大后中央政府把耕地保護工作提到了一個新的高度。據
《財經》雜志報道，牽頭負責起草該《通知》的國土資源部土地利用司官員表示，國
務院此次《通知》主要是為全國各地膨脹的建設用地需求“找出路”，并不等于一般
的土地調控措施。面對各地強勁的用地需求，中央政府開出的“藥方”很簡單，就是
要立足于提高土地利用效率，盡可能節約使用土地。

　　在此多種理由交織下，針對房地產行業的土地閑置問題開刀是完全順理成章的。

　　囤地之禍

　　開發商囤地捂盤現象在多大程度上造成了社會資源的浪費，我們從一些相關的研
究報告中就可窺一斑。

　　２００７年８月初建設銀行研究部發布的《下半年經濟金融形勢分析與預測》報
告顯示：２００１年初至２００７年５月份，房地產開發商累計購置土地面積２１．
６２億平方米，但實際僅開發完成１２．９６億平方米，相當數量的土地被囤積和倒
賣。

　　另一份由北京師范大學金融研究中心所作的《中國房地產土地囤積及資金沉淀評
估報告》則估測，到２００７年底，開發商通過規范渠道的囤地規模約為８億平方米，
規范和非規范囤地約為１０億平方米。北京師范大學金融研究中心主任鐘偉更是以資
金為王、土地為禍形容現在的房地產行業，并認為，這是對房地產行業和金融行業是
一場危險而巨大的賭博。

　　根據公開資料的統計，實際土地儲備規模在１０００萬平方米以上的開發商包括
碧桂園、萬科、保利和招商地產，其他土地儲備較多的開發商還包括金地、北京城建、
中寶、華僑城和河南建業。而從省份來統計，近５年閑置土地量最多的４個省分別是
山東、江蘇、浙江和四川，四省占全國閑置土地總量的三分之一。開發商大量閑置土
地，直接造成了市場上商品房供應不足，而供需失衡最終推高房價不斷瘋漲。

　　開發商捂地從短期看有助于提升開發商的利潤，但從長期看，給整個房地產行業
的健康發展背上了沉重的包袱，通過對土地購置費用、開發土地面積、房地產公司資
金來源、上市公司財務指標等數據進行分析，鐘偉初步估算，截止到２００６年年底，
沉淀在囤積土地上的資金高達２．４萬億元，可怕的是其中有１．０８萬億元來自銀
行信貸。也就是說，一旦房地產行業發生大面積風險，將直接嚴重影響到整個金融系
統。

　　國土資源部土地利用管理司副司長冷宏志此前也表示：“土地閑置這個情況，按
照國務院文件的要求，我們２００４年之前搞了一個對城鎮規劃區內的閑置土地進行
了一次清理，清理結果是到２００４年底，全國的閑置土地是１０７萬畝左右（相當
于７．１３億平方米左右），空閑土地是８４萬畝左右。我們前不久發了一個明傳電
報，明傳電報里邊就明確要求各地要加快對閑置土地清理和處置利用，那么重點是要
清理房地產這塊的閑置土地，這塊的數字按照我們的時間和進度安排，到２００８年
６月份，整體一個數字才能出來。”

　　種種數據和現象都表明，針對房地產企業囤地行為的遏制措施已經是不得不發了。
問題是，很多人擔心，這個針對閑置費的措施很可能也是到了地方上就“無疾而終”
了，真的是這樣嗎？

　　力度加大

　　值得注意的是，“閑置費”并不是首次針對囤地行為的調控措施，從２００７年
１０月份至今，國土資源部、建設部等相關部門已經多次發出相關的緊縮措施。

　　２００７年１０月２８日，國土資源部相關負責人在對近期土地調控政策進行解
讀時強調：各地土地管理部門要加大閑置土地清理力度，重點對囤地開發商進行查處，
為此國土部門已經制定了詳細的措施。

　　這些措施包括：一、要求實行“凈地”出讓。二、合理控制單宗土地出讓規模。
三、規定每宗土地的開發建設時間。四、是加大閑置土地的處置力度。其中就規定，
對超出合同約定動工開發日期滿一年未動工開發的，要依法征收土地閑置費，并要責
令有關企業限期動工、竣工。土地閑置費原則上按出讓或劃撥土地價款的２０％征收。
滿兩年未動工開發的，要堅決無償收回。對雖按合同約定日期動工開發，但開發建設
面積不足三分之一或已投資額不足四分之一，且未經批準中止開發建設滿一年的，要
嚴格按閑置土地依法進行處理。

　　而這次《通知》實際上就是對“國土部土地新政”的強化和細化。強化處在于，
此《通知》以國務院名義直接下發各條塊部門，力度遠超由某個部委下發的文件；細
化處《通知》新增加的兩條：一、　對于閑置土地特別是閑置房地產用地，還要征繳
增值地價。二、　該通知要求國土資源部要會同有關部門抓緊研究制訂具體辦法。２
００８年６月底前，各省、自治區、直轄市政府要將閑置土地清理處置情況向國務院
做出專題報告。

　　這兩個條文讓地方政府從中“做手腳”的空間大大減小，不僅明確了“增值地價
歸國家所有”，還設定了“６個月”的處理期限。這個游戲規則意味著，囤地者風險
和收益將不成正比，土地如果貶值了，自己負責，土地增值了，利益歸國家所有，而
地方政府如果到時候做不出令中央滿意的專題報告，政治前途很可能大受影響，這種
“利益”式的調控手段顯然比以往空喊口號來得有力。

　　中國指數研究院華東分院副院長陳晟表示：“《通知》首次出現‘對閑置土地特
別是閑置房地產用地要征繳增值地價’，這是一個重要政策。之前對囤積土地的處理
也有很多說法，但多半是征收閑置土地的閑置費。這個費用相對于輪番上漲的地價來
說，是非常少的，實際上不足以抑制開發商囤地以待增值的沖動。而這一新政策及其
后續細則的出臺，有望抑制多數開發商的囤地念頭。”

　　規避不易

　　在時間把握和打擊力度上都明顯提升的《通知》顯然還無法回避一個疑問：所謂
“閑置土地”該如何定義？這個問題不解決，開發商也就很容易規避掉政策了。在這
里，我們不妨看看在整治囤地中走得比較前面的幾個城市的做法。

　　２００７年房價漲幅最高的城市當屬深圳，而整治囤地的腳步也數它最快。據深
圳市國土房產局透露，深圳已清理已批未建地７３８宗，約２０２６萬平方米，收回
使用權２７宗，面積約８７萬平方米。此外，據深圳國土部門表示，有望在２００８
年開始嘗試征收閑置土地增值地價。

　　深圳市國土房產局相關人士介紹，具有下列情形之一的也可以認定為閑置土地：
一是指國有土地有償使用合同或者建設用地批準書未規定動工開發日期，自國有土地
有償使用合同生效或者土地行政主管部門建設用地批準書頒發之日起滿一年未動工開
發建設的；二是已動工開發建設但開發建設的土地面積占應動工開發建設總土地面積
不足三分之一，或者已投資額占總投資額不足２５％且未經批準中止開發建設連續滿
一年的；三是法律、法規、規章規定的其他情形。

　　比鄰深圳的廣州市也不含糊，據廣州國土房管局相關負責人表示，廣州已經開始
按照土地出讓金２０％的比例征收土地閑置費，并會按照國家要求對閑置土地征繳增
值地價。

　　據介紹，廣州市去年對商品住宅用地開發建設情況進行了全面清查，清查范圍覆
蓋了１９９２年土地有償使用制度建立以來至今所有的商品住宅用地，共清查商品住
宅用地７２９６宗、用地面積７８平方公里。其中，對清查中發現無法定原因閑置２
年以上的土地，按“應收盡收”的原則無償收回，累計收回商品住宅用地１０．４平
方公里。２００７年收取土地閑置費３２００萬元。

　　２００７年９月后，廣州修改了國有土地使用權出讓合同，建立了更加嚴厲、嚴
格和嚴密的閑置土地、囤積土地處置辦法。在約定動工時限的基礎上，又嚴格約定開
發建設項目的預售、竣工等環節的時限。違反約定超期限動工、預售或竣工的，將采
取收取違約金、調整土地出讓金收取標準直至解除合同、無償收地等措施追究違約責
任。

　　在南京，這個“閑置收回”的政策被執行得更早，據當地媒體統計，２００６年
和２００７年，共有５０００畝閑置土地被依法收回。最有名的案例是２００５年掛
牌出讓的南京新街口鐵管巷Ａ、Ｃ地塊，因受讓單位嚴重違約，被依法收回土地使用
權，８１５０萬元定金不予退還，并成功組織重新出讓。并且，在此期間南京收取了
土地閑置費１０００余萬元，對３０多幅閑置土地發放了限期開工建設通知書。

　　這些城市的經驗都表明，只要地方政府真的愿意花力氣執行中央制訂的政策，現
有的條文已經足夠震懾囤地者了。“閑置費”并不是很多人想像中那樣好規避的。