山區新型城鎮化模式選擇

　　山區城鎮化建設與發展不能效仿東部沿海及平原地區城鎮化的模式，必須要充分考慮山區內部自然條件和社會經濟條件的顯著差異性。目前，山區城鎮化活動主要集中在壩區，用地條件的制約性極強，即便有些地區和省份提出以“城鎮上山”來破解壩區耕地保護與建設用地擴展之間的矛盾，但山區脆弱的生態環境、資源環境承載能力有限，決定了山區城鎮化不宜大規模展開，應以中小城市為主，以小城鎮體系建設為重點，并根據資源環境與經濟社會功能定位，科學預測山區城鎮人口的合理規模，防止過度聚落而導致城鎮空間壓力和環境影響，逐步抑制住目前山區城鎮建成區低水平的蔓延和土地利用的低效率，更要注重城鎮化進程中的城市質量提高問題，也包括山區城鎮防災減災能力的提升問題，以及城鎮功能的優化問題。

　　在加快山區城鎮化的進程中，還要注意中國最傳統、最鄉土的文化保護問題。一方面應該尊重地方文化傳統，特別要保護好山區古城鎮、古村落。在山區城鎮的建設方面應最大限度的打造獨具特色城市景觀和城市形態，突出山地城鎮的地域特色和文化傳承；另一方面，通過提高山區公共服務及相關基礎設施的水平，逐漸縮小城鄉經濟社會發展差距，加強城鄉相互依存關系，使山區居民能夠多元就業，提高生計選擇能力和適應性，避免山區居民向發達地區無序的流動。

　　山區城鎮化現狀及特點

　　城鎮化水平低。2012年，山區人口為6.08億人，占全國總人口的45%。其中：非農業人口為1.29億人，城鎮化率為21%，遠低于全國49.5%的水平。農業人口4.76億人，占全國農業人口的71%，即超過2/3的農業人口聚集在山區，也表明我國的“三農”問題重點在山區。山區城鎮化水平低、城鎮化進程緩慢，大量農業人口聚集在山區，必將給山區生態環境帶來巨大的壓力。

　　城鎮規模小。山區城市以中小城市和小城鎮為主，規模較小、功能單一。2012年，山區縣級市和建制鎮的數量分別為211個和11051個，占分別占全國縣級市和建制鎮的17%和57%。

　　資源開發驅動。自然資源尤其是礦產資源的開發曾在對山區城鎮化起到了顯著的推動作用，并由此產生了一批資源型城市。然而，資源開發模式所形成的城鎮飛地經濟特征明顯，城鄉二元結構矛盾突出，中心城市對周邊輻射帶動作用不足。同時，由于缺乏統籌規劃和資源衰減等原因，這些城市在發展過程存在如經濟結構失衡、失業和貧困人口較多、接續替代產業發展乏力、生態退化和環境污染嚴重等困擾。

　　城鎮化多呈無序狀態。相對于平原城鎮而言，山區城鎮規劃嚴重滯后于城鎮建設，規劃理論落后。因此，目前建成區低水平蔓延和土地低效率使用在山區城鎮尤其是壩區城鎮建設中普遍存在。城鎮功能布局層次不明確，特別是隨著人口的增加，建設用地的短缺使山區城鎮重要的功能布局基本忽略對山地災害的避讓，防災減災能力弱，如甘肅舟曲特大泥石流受災最嚴重的地區恰好就是縣城人口最為密集、最為繁華的區域，其教訓值得深思。

　　城鎮空間組織的離散性。平原地區城鎮空間分布域關聯密切，多是一定區域中的大部面積。而山區城鎮空間分布受地形影響是分散分割的。平原地區任何一點可以和周邊很多方向通過各種交通方式發生直接經濟聯系。而在山區，一個節點往往只能與少數其他節點發生直接聯系。因此，山區城鎮空間組織的內外經濟聯系較少，要素流動的速度很低，離散系統的這些性質，使得山區城鎮空間組織具有封閉性、局限性、不平衡性特征。

　　旅游業是發展新動力。旅游業是促進山區經濟多樣化發展、增加山區居民就業、減緩山區貧困、促進山區參與經濟全球化活動、矯正山區發展差距的潛在工具。法國、瑞士、意大利、德國等國的山區發展經驗充分證明了旅游業對山區城鎮化的重要性。但如同資源型城市一樣，山區旅游城市也表現出明顯的飛地經濟特征，同時由于管理的缺失和規劃的滯后，一些山區旅游城市（如泰安市）亦出現了過度城市化的現象。

　　山區新型城鎮化模式

　　都市區模式。推進較發達山區縣市都市化發展，都市區是城鎮化的高級階段，對區域經濟轉型升級、綜合競爭能力提升能效顯著。都市區多以一個或兩個特大城市為核心，輻射帶動一批周邊城市，形成優勢功能復合區。浙江已形成較明顯的四個都市區。其中，杭州都市區較為成熟，寧波、溫州、金華-義烏都市區正積極培育中。都市區模式的縣市，可細分為兩個類型。

　　一是獨立型。比如金華-義烏都市區所在縣市，主要通過義烏國際貿易綜合改革試驗區的高水平建設，金東-義西新城的共建，以及浙中小商品集群、汽車產業集群、現代物流中心、購物休閑中心等的統籌謀劃、跨區共建，來提升金華-義烏都市區的綜合實力。

　　二是融入型。主要指毗鄰都市區的山區縣市。要主動通過與都市區的融入，增強轉型升級發展動力，提升城鎮化層次。近年來，德清、安吉主動融入杭州都市區已取得顯著成效，成為浙江乃至全國新型城鎮化的典型。

　　次經濟區模式。即相鄰縣市有著一致的主導產業，城市間的經貿合作已較密切，縣市間加強一體化發展的動力較為強烈，但區域總體實力還相對較弱，特別是高度要素集聚、儲備水平還較低，尚不能稱為都市區，同時與周邊都市區有一定距離，近期難以融入都市區，還需主要依靠獨立發展的經濟區域。加強次經濟區培育，跨區推進新型城鎮化，可實現毗鄰城市優勢功能的互補、共育，更快、更好提高城鎮化的層次和能級。對次經濟區的培育，部分地區已著手進行。例如寧波市在2008年就制定實施了《統籌余慈地區發展規劃綱要》，以通過區域合作平臺和渠道構建，增強兩市合作動力，加快甬北次經濟區培育。

　　小縣大城模式。主要針對較邊遠山區縣市，其距都市區較遠，與周邊縣市經貿聯系不密切，難以通過融入都市區或形成次經濟區來實現借力發展。

　　小縣大城模式可分為兩種亞類。一是單核型。這是對縣城已集聚全縣一半以上人口或經濟總量，其它城鎮發展較為滯后，且潛力較為有限的縣市所應采取的模式。對應，所在縣市應集中培育縣城，集聚人口和經濟，其他鄉鎮可作為普通集鎮，發揮聯系縣城與農村紐帶作用。

　　二是雙核型。即所在縣市，除縣城外，還有一個較大中心鎮，通常被視為副中心城市，多是省級開發區或城市新區所在，發展潛力較大，可與縣城形成雙輪帶動的發展模式。對雙核型小縣大城模式，需在關注縣城發展建設同時，高度重視第二核的培育，以較好全縣分擔經濟、人口集聚壓力。

　　對采取小縣大城模式發展的縣市，一方面需對縣城、副中心城鎮建設的用地及其學校、醫院、教育等資源配置加以傾斜，并結合產業平臺打造增加就業崗位；另一方面需貫徹中小城市戶籍管理改革精神，對本縣市居民的落戶給予支持，以有效提升經濟、人口、要素空間優化的協調度。特別是對邊遠山區的居民，要把縣城和副中心城鎮建設、生態移民、扶貧致富三方面有機結合，以在提高各種扶持資金在山區縣市落實的有效性同時，實現社會的公平和諧發展。

　　浙江的探索

　　浙江省山區擁有全省絕大多數的森林資源、一半的水資源、80%的國家級重點風景名勝區、60%的5A級旅游景區和大量有待開發的低丘緩坡。近年來在貫徹沿海開發戰略的同時，也日益重視大量山區落后地區的發展。省委、省政府出臺了《關于加快山區經濟發展的若干意見》，從財政、稅收、基礎設施建設等方面推出一系列扶持政策，以推動山區加快走上綠色發展、生態富民、科學跨越的新路子。與此同時，《浙江省山區經濟發展規劃（2012—2017年）》發布，以衢州、麗水、湖州三大省級發展試驗區為重點，對包括53個縣的8.58萬平方公里山區進行科學謀劃。

　　國土資源部在麗水、金華、衢州開展了首批低丘緩坡開發試點工作，為受困于土地資源制約的浙江獲得發展空間打開了新通道，被譽為是“最有含金量”的試點政策。

　　生態旅游，生態農業，新材料、先進裝備制造、新能源等戰略性新興產業在浙江廣袤的山區迅速崛起。山區經濟生態化，山區生態經濟化的良好局面正在形成。

　　具體產業而言，浙江山區突出生態農林業和生態旅游休閑業的發展。加強現代農林業企業和適度規模經營型農莊的培育建設，加強農林業生態科技研發及全面推廣，加強農林業專業合作社的跨村跨鎮、跨縣跨市發展，加快打響浙江生態農林業的安全品牌。生態旅游休閑業在科學規劃建設一批森林公園、風景名勝區、旅游度假區的基礎上，重點結合古村落保護、特色村落保護等，結合通村公路、安全飲用水、生態化污水處理等的完善，規劃建設一批農村休閑、養生、養老、攝影等品牌基地。同時，利用好生態資源，做靚竹制品加工等生態型工業經濟。

　　相對沿海地區可方便地利用國內國外資源，如石油、鐵礦等來發展外向型經濟，山區經濟發展需更多地依靠農業、森林等自身資源來發展一產，也需其作為基礎資源來發展二、三產業。這就需山區突出三次產業的共生互榮發展，特別是需加強一產的相關資源保護與可持續利用，作為二、三產業發展的重要基礎和依托。